农药作为一种特殊的农业生产资料，能够在农业生产中预防和控制有害生物的发生，对提高农产品产量和质量，保障农业生产安全和农产品质量安全具有重要作用。一直以来，海南省高度重视农药管理工作，先后出台了一系列法规政策，构建了具有海南特色的农药管理体系，如入岛农药备案制度、农药批发特许经营制度、农药经营门店实施总量控制制度等。2018年，中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，提出支持海南省全面深化改革开放，加快“南繁硅谷”建设和热带现代农业发展，实施乡村振兴战略，做强做优热带特色高效农业，打造国家热带现代农业基地，支持创设海南特色农产品期货品种，加快推进农业农村现代化，为热带农业高质量发展提供了遵循。随着实践的发展，农药行业出现了一些新业态、新情况、新问题。

2023年7月21日，海南省第七届人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过了新修订的《海南经济特区农药管理若干规定》（以下简称《若干规定》），自2023年10月1日起施行。《若干规定》对标海南自由贸易港公平竞争规则，取消了农药批发专营特许制度，从源头治理非法经营行为，保障农药经营市场主体公平参与竞争。《若干规定》的颁布实施，在规范和促进农药行业发展，加强农药监管管理，保障农药质量、农产品质量安全等方面发挥了重要作用，同时也给全省基层农药监管工作带来挑战。作为构建全省农产品质量安全追溯管理体系不可或缺的一部分，如何做好自贸港建设背景下农药监管将是一项不可忽视的挑战。本文结合调研实际，通过实地走访具有代表性的市县农资店和种植户，剖析海南全省农药监管现状及存在问题，并提出可行性农药监管对策，以期为完善海南自贸港建设时期农药监管体系及保障农产品质量安全提供参考。

一、 海南省农药监管现状

（一）针对农药新规广泛开展宣传培训

《若干规定》颁布实施后，海南省随即采取一系列措施，对《若干规定》进行宣传贯彻。一是利用各类媒介如电视、广播、手机短信、微信、短视频等进行宣传；二是发动农业、执法、市场监管等多个部门，通过悬挂横幅标语、出动宣传车、印发明白纸等群众喜闻乐见的方式进行线下宣传；三是针对海南省农药信息管理平台对全省范围内的农药经营门店进行培训。据统计，截至2024年6月，省级农业部门在全省累计开展41场农药信息管理平台推广应用专题培训班，共培训2696家农药经营店，同时提供1年的技术支持，其中线下培训31场共2143家，线上培训10场共212家，全省农药经营店培训覆盖率约87%（数据来源：海南省农业农村厅）。通过加大线上线下培训力度，全省各市县农药经营门店和广大种植户已对《若干规定》中的新规有了一定的了解，大部分农药经营门店已基本掌握平台的安装和使用方法。

（二）农药经营门店明显增多

为贯彻执行《海南自由贸易港公平竞争条例》以及《若干规定》，海南省政府废止了《海南经济特区农药批发零售经营许可管理办法》。海南实行了与国家农药经营许可衔接的管理制度，批发与零售的差异将被消除，产品进岛将更加自由，只要产品合规、流程合规，便无需再备案审批，标志着海南农药管理迈出关键一步，市场获得进一步解放。凡是符合条件的经营者，均可直接向经营所在地市、县、自治县政府部门申请办理农药经营许可证。政府部门调整农药经营许可审批方式，对提交申请经营的农药经营门店，由市县营商环境建设局联合市县农业农村局开展现场核查，对符合条件的申请予以核发海南经济特区农药零售经营许可证。经调研走访各市县发现，各市县农药经营门店均有不同程度的增加。海南省农业农村厅统计数据显示，乐东黎族自治县由《若干规定》实施前的291家农药经营店增加到410家，增加了119家，增长率为41%；东方市由《若干规定》实施前的241家农药经营店增加到284家，增加了43家，增长率为18%；昌江黎族自治县由《若干规定》实施前的58家农药经营店增加到75家，增加了17家，增长率为29%。另外，各市县均有一批农药经营许可的申请待审批中。

（三） 农药价格下降

《若干规定》落实《电子商务法》有关规定，建立健全网络购销农药制度，在通过信息网络从事农药经营、平台交易、购买等方面做出了相应规定。农药的购销渠道由本省农药零售经营店扩大到全国农药零售经营店、农药生产厂家、持证农药网络经营店等，既拓展了经营者的经营方式和进货渠道，又减少了中间商环节，农药产品进货价格明显降低，零售价格也相应降低。《若干规定》实施以来，全省各市县农药经营门店大部分农药售价降低5%～15%。种植户可以节省投入成本，扩大经营规模，提高利润率；同时有条件探索使用更加低毒高效的农药，采取更加可持续的农业生产方式。

（四）农产品质量安全显著提升

在海南省被列为违禁的农药共有73种，比农业农村部发布的《禁限用农药名录》［禁止（停止）使用的农药有46种，在部分范围禁止使用的农药有20种］多7种，均严禁在本省运输、销售和使用。《若干规定》实施以来，农药监管工作扎实开展，地方属地严格落实本省禁限用农药规定，积极推广物理、生物和化学防治等一系列减药控残措施，针对农产品质量安全的农业执法案件较往年有所减少，农产品质量安全明显提升，特别是豇豆产品质量提升尤为明显。根据农业农村部2024年对海南豇豆开展的月月定量抽检，12月合格率92.3%，11月合格率94%，禁限用农药和常规农药残留超标检出率较往年明显降低，农药监管治理取得显著成效。

（五） 监督执法力度加强

海南省各市县农业执法队伍划归市县综合行政执法部门管理，《若干规定》实施后，各市县农业部门、综合行政执法部门、公安机关联合开展农资打假联合执法专项行动，对农药经营场所、仓库等进行抽查，同时要求各农药经营者对进货采购、到货验收、经营管理、销售电子台账使用及农药包装废弃物回收处理等环节开展自查。2023年10月至2024年5月，乐东黎族自治县查处46宗涉农案件，其中查处假农兽药案件2宗，劣质农药案件14宗，移交公安机关涉及非法买卖储存违禁农药刑事案件2宗、刑事拘留5人，移交公安机关涉及生产违禁农药豇豆行政案件8宗、行政拘留8人；东方市涉农案件32宗，其中涉及农药产品11宗，涉及禁限用农药案件并移交公安机关查办的有6宗（数据来源：海南省农业农村厅）。

二、海南省农药监管存在的问题

（一） 监管难度加大

经与农业农村部门和执法部门座谈、实地走访种植户了解到，目前农药监管仍存在一些问题。一是线上监管面临新挑战。《若干规定》放开网络购销农药以来，通过网络购入的农药经各物流公司包装运输，具有一定的隐蔽性，海南省各口岸农药检查站物流监管执法人员难以对进岛货物一一排查，给农药执法带来前所未有的挑战和难度。二是线下监管压力难度并存。在乡镇农村出现不少走街串巷售卖农药的商贩，低价“忽悠”农户购买假劣甚至高毒农药。“忽悠团”出现的时间、地点不固定，给监管和执法带来巨大的压力和难度。基层市县农药监管执法人员普遍存在一人多岗、人岗混杂、交叉兼职等现象，监管人员短缺，监管能力不足，市县执法部门难以快速适应农药监管新局面，农药监管工作难度和压力增大，执法力度待加强。

（二）检测力量薄弱

一是农药质检机构少。目前海南省农药产品质量公益一类承检机构只有省级检测机构1家，第三方检测机构海口1家，三亚1家，农药产品质量检测力量薄弱，监督执法存在滞后性。二是农药残留检测机构发展不均衡。农产品质量安全检测存在省级检测力量强，市县和乡镇基层检测力量较弱的特点。2家省级公益一类承检机构均已通过实验室“双认证”，检测能力全面，检测指标基本覆盖国家禁用农药和常规农药；市（县）级农产品质量安全检测站共19个（全省18个市县，除三亚2个外，其余各1个），全部已通过了实验室“双认证”，但整体受硬件设施和人员能力制约，检测能力偏弱，检测指标不能全部覆盖海南常见的禁用农药和常规农药。薄弱的检测力量不足以适应逐渐增大的农药质量和农产品质量安全检测力度。

（三）省农药管理信息平台使用率低

在农药溯源管理方面，《若干规定》比《农药管理条例》更加严格。《若干规定》第八条规定，省人民政府农业农村主管部门应当建设农药信息管理平台，并将农药信息平台纳入涉农信息数据库管理体系，推行电子台账，加强农药溯源管理。海南省农业农村部门随即推出农药监管系统——海南省农药信息管理平台，在全省范围内培训推广并明确要求各农药经营门店安装使用，农药信息管理平台将纳入全省农产品质量安全追溯体系，实现食用农产品全程可追溯。农药经营门店须通过平台建立电子台账，一是要完整、如实记录农药购销信息及出入库信息；二是通过扫描购买者身份证的方式，如实记录购买者的实名身份信息，确保精准追溯每包装单位农资产品的来源和去向。经实地走访部分农药经营门店发现，仍有门店没有安装使用海南省农药信息管理平台，而在注册使用的门店中，平台使用率不高，主要原因有：

一是其中大部分农资店仍然使用前期政府部门推荐和通过第三方购买的台账管理系统，如再安装使用省推出的农药监管追溯平台，需要两种系统重复录入数据，加大了工作量，经营者出现抵触情绪；二是平台只有管理农药出入台账一项功能，功能单一，不能满足农资店经营者的使用需求，经营者对平台使用不习惯，不愿使用；三是农户在购买农资时，需要出具身份证给农资店才可购买农药，而种植散户大多年龄较大，受教育程度不高，加上随身携带身份证不便等，导致他们对这种做法不理解不配合，更习惯用手机号来登记购买信息。

（四）农药质量投诉增多

据实地调研中各市县农业农村和农业执法部门分管人员在座谈中反映，《若干规定》实施以来接到的农药质量投诉事件明显增多，主要原因有以下两方面：一是基层各市县散户种植户普遍文化水平不高，安全用药意识薄弱，缺乏科学用药知识，对施药方法的获取主要是通过图文标签、互联网直播介绍、农药店指导等，个别种植户还会将网上购买的质量无法保证的农药产品与实体店购买的农药产品混合使用，导致药害产生；二是一些新开办的农药店缺乏专业的用药技术员或技术员用药指导经验和知识不足，向购买者推荐了不恰当的农药，不能做到“对症下药”，出现施药无效或者药害现象，引发农药纠纷事件。

三、海南自贸港建设背景下农药监管的对策建议

（一） 宣传培训走深走实

目前，全省对《若干规定》的宣传只停留在告知层面。要把宣贯做深做实，可以从细化宣传内容，转变培训方式入手。如重点增加开展实名制购买的原因、用实名制购买对农户的好处等内容，增强经营者和种植户对于实名制购买的认同感。定期组织针对农药经营者的培训，从提高守法经营意识，增强从业职业道德，提高业务水平入手，保障其依法依规经营。对于广大种植户，应充分考虑农户文化素养普遍不高等特点，进行实质性奖励，如：在自媒体平台上，设立关注账号领礼品、刷视频领红包等奖励措施，诱导广大种植户主动观看农药法规及用药知识，切实做好农法宣传“最后一公里”。对于基层执法从业者，提高执法专业知识水平和办案实践能力为主，避免单调的“听课式”培训方式，可通过政策法规学习、典型案件剖析、多部门联动交流、举办农业执法大比武活动等多种形式开展学习培训。

（二） 增加资金投入，解决平台使用与追溯问题

农业农村部门应借助海南自贸港建设为海南热带农业发展带来的诸多优惠政策和资金支持，加强与“一带一路”沿线国家和地区金融机构的合作，探索设立热带农业发展基金，撬动吸引更多社会资本对农药产业的投资，下大力气解决省农药信息管理平台使用和溯源监管问题。建议首先从升级农资店硬件设备入手，从专项资金中规划部分资金，为农资店安装无死角高清视频监控设备，实现农资网点监控全覆盖，做到供销实时监控；为农资店添置人脸识别和身份证读识设备，并接入农药信息管理平台，购买者只需要首次完成人脸识别和身份证读识，就可以在全省任意门店刷脸购买农药，而无需再次录入个人信息；为农资店配备统一的农药包装废弃物回收装备，为首次完成实名认证和每次完成包装回收的购买者设置礼品奖励，鼓励种植散户积极完成身份证登记，同时提高农药包装废弃物回收的积极性。其次，针对农药信息管理平台使用率不高的问题，可以从升级平台功能入手，进一步完善农药监管追溯平台建设：一是丰富平台功能，如增加利润核算、农药自动归类整理、通过人脸识别自动输入身份证信息等个性化功能，使平台尽可能满足农药经营者的使用需求，符合使用习惯，让他们从“不想用”到“喜欢用”“习惯用”；二是将此平台与省农产品质量监管平台、“豇豆智慧监管小程序”等省级信息库连接，实现农资购买记录与农产品质量安全记录数据共享，形成完整闭合的“农药购买—农药使用—农药残留检测—包装回收”数据链；三是建议相关部门尽快制定出台农药基础数据信息、农药可追溯信息及其对接规范相关的标准，加强对农资店自建及第三方追溯系统的引导和管理，推动符合要求的农药经营台账软件接入监管平台。

（三）加强经营门店管理

农药经营是做好农药监管工作的源头，加强对农药经营门店的管理，净化农药市场，对农药监管及农产品质量安全至关重要。一是加强证前监管，可适当提高农药经营准入门槛。按照《若干规定》相关要求，农药经营者要有农学、植保、农药等相关专业中专以上学历或者专业教育培训机构56学时以上的学习经历，但目前这些培训机构的水平参差不齐，培训效果更是无法保证。建议当地农业农村部门定期组织针对经营门店开办的培训，并以此为主导，经营人员须通过农业农村部门的培训考核方可取得开展经营活动的资格，切实提高经营者的经营管理能力。二是创建农药经营规范化示范门店，着力打造一批管理规范、条件过硬、业务能力强的示范门店，鼓励其他门店向示范门店学习，以此辐射带动提高全市县整体农药经营门店管理水平。三是强化证后监管，制定详细的年度监管行动方案，定期或不定期对取得经营许可的门店进行回访，重点检查生产经营资质、平台使用情况、实名购销记录、废弃物回收等，对于无证经营的实行“动态清零”，存在问题的责令限期整改，拒不改正或情节严重的依法吊销执照。

（四） 执法敢于较真碰硬

一是加强顶层机制建设，政府部门要健全监管体系，构建完善的执行机制，科学合理安排人员岗位，保证有责有岗有人。成立工作小组，建议由农业农村局局长任组长，分管领导任副组长，执法部门、审批部门等具体负责人为成员，提高重视程度，专题部署，制定有效工作方案，层层压实责任，多管齐下，形成合力。二是坚持“严”字当头，对涉嫌销售假劣农药、忽悠行骗坑农害农的，上挖源头、下追流向，追根溯源、一查到底，构成犯罪的坚决移送公安机关，依法快侦快办、重判重罚，并曝光一批影响恶劣的典型案件，切实对不法分子形成有效震慑，形成高压严打、重拳出击态势。三是密切联系村“两委”干部、驻村工作队、农村党员、村镇网格员等，掌握农资“忽悠团”的情况，可设立专项举报电话和奖励措施，鼓励群众参与监督。四是在农产品质量安全监督抽查中发现使用违禁农药的种植产品，对种植户一律按相关法律法规处置，在广大种植户中形成震慑力，对违禁农药“零容忍”。

（五）推动技术创新

海南省热带特色农产品在国内外市场享有盛誉，而农产品质量安全问题对海南农产品声誉影响巨大，农药的使用又是农产品质量安全的直接影响因素。转变传统的化学防控模式，发展新质生产力，推动农药减量增效是确保农药监管取得成效的关键措施之一。一是支持农药科技创新。利用海南自贸港建设带来的人才和技术优势，在省委、省政府推出“百万人才进海南”行动计划的同时，农业农村部门应制定政策措施，引进全球高端技术人才，加速农业成熟技术的推广和科技成果产业化，加强与科研院所和各大高校的合作，鼓励开展绿色防控技术的研究，推广使用生态调控、生物防治、物理防治和科学用药等绿色防控技术替代传统化学农药控制病虫草害的发生，如中国农业科学院在海南三亚研发的喷摇吸“三位一体”豇豆病虫害防控技术，对豇豆蓟马、豆荚螟的防效分别达到85.7%、92.9%，农药用量减少60%～70%，豇豆黑尾率减少98.3%（数据来源：农业农村部），可作为绿色防控技术推广到全省。二是推进农产品中农药限量地方标准与国际贸易标准的衔接，促进本省热带特色产业和农药行业的发展，如海南省地方标准《农产品全产业链生产规范豇豆》《农产品全产业链生产规范 菠萝》《农产品全产业链生产规范 芒果》等已正式发布，其他用药较多的种植产品亟需制定相关规程，从栽培模式和水肥药管理等方面加强规范。三是促进智慧农业技术与农药监管相融合，利用人工智能、机器学习、物联网等技术，在种植基地建立天地空一体化农业观测网络监测体系，制定个性化用药措施，提高病虫草害管理的精准度和自动化。如作为当地龙头茶企，海南农垦乌石白马岭茶业有限公司承担了海南琼中500亩有机茶园建设任务，在琼中政府的支持下，垦地联动建设“星空地网—智慧茶园集成示范项目”，打造了涵盖茶园可视化、环境智能监测、产品溯源等功能的5G智慧茶园管理系统，可以更加精准地进行施肥、浇水、病虫害防治，推动茶产业品质、效益双提升。

四、结语

海南建设自由贸易港，打造全球热带农业中心、乡村振兴样板区、农业绿色发展先行区、农村深化改革试验区，为海南农业高质量发展带来崭新的发展阶段。在此背景下实施的《若干规定》，为海南省农药监管带来机遇的同时，也带来了挑战。当前海南省农药监管仍然存在监管难度大、检测力量薄弱、追溯平台使用率低、农药废弃物回收难度大等问题。做实宣传培训，加大资金投入，升级农药管理平台，加强对农药经营门店的指导，强化执法，推动技术创新等举措，可在新形势下助力农药监管工作有效推进。要利用海南自贸港建设带来的诸多优惠政策、资金支持、人才与技术支撑服务等机遇，走出一条具有海南热带特色的农药监管之路。

来源：《中国热带农业》 2025年第6期                    

作者：万德慧*，李晓慧（海南省现代农业检验检测预警防控中心）